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崔玲玲:教育公益诉讼——受教育权司法保护的新途径

2019-07-02 09:34:30 字体:

作者崔玲玲系西北大学法学院副教授,硕士研究生导师。

内容摘要

教育公益诉讼内在的特质决定了其可以有效地解决我国教育领域的诸多问题,促使教育法律法规的形成与完善,推动教育制度变革和促进教育制度的良性发展。目前我国设置教育公益诉讼的时机已经成熟,既有的立法基础、司法实践尝试和国外的立法经验保障了教育公益诉讼设置的可行性。教育公益诉讼应首先向义务教育权利保护领域、学校教育方式和质量领域、平等受教育权领域和社会教育培训治理领域开放。最终通过《民事诉讼法》《行政诉讼法》和《教育法》双重规定的方式,在我国构建独具特色的教育公益诉讼制度,有力地倒逼教育体制改革。

关键词:公益诉讼 教育公益诉讼 司法途径 教育体制改革

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一个国家教育的发达程度,直接关乎国家的发展深度与广度;个体接受教育的状况,直接关乎个人的发展空间与生活质量。目前,教育既是国家关心的重要事务,又是家庭关注的核心问题。然而,有关受教育权的争议却层出不穷。在义务教育阶段,平等入学、就近入学成为受教育权问题的焦点。在高等教育阶段,有关招生录取条件、程序和资格方面的争议则比较集中。除此之外,教育培训随着教育制度的不断发展而日益兴起,成为我国教育事业的重要组成部分,有效地解决了教育资源有限供给和人民群众多元化教育需求之间的矛盾,但是,接踵而来的问题却带来了教育市场的混乱,造成了各种纠纷的产生。以上种种情况表明,公民受教育权的保护形势严峻。然而,目前受教育权的司法保护体系构建并不完善,公民个人利益遭受侵害时可寻求司法救济的范围较为狭窄。不但如此,由于我国现有的法律没有明确规定教育公益诉讼,在公共利益层面的受教育权保护领域,司法救济是缺位的。公民、社会团体和相应国家机关本可以提起公益诉讼,以此来保护处于公共利益层面的受教育权以及通过诉讼形成教育政策法规、完善受教育权保护体系的路径被堵截,因而迫切需要设置教育公益诉讼,使其成为受教育权获得司法保护的新途径。

一、公益诉讼兴起背景下的教育公益诉讼

(一)公益诉讼

何为公益诉讼?如果不存在一个可对比的概念,单纯在理论上给出一个定义并不谨慎。如果说在我国,由于目前的立法限定了公益诉讼的内涵从而可以给出一个明确的定义的话,那么在世界范围内,公益诉讼则可能会被描述为不同的术语,最常见的有人权诉讼、战略性诉讼、试验性诉讼、影响性诉讼、社会利益诉讼或者社会变革诉讼等。﹝1﹞从概念比较角度来看,公益诉讼与私益诉讼对立存在,两者的划分依据在于所保护的权益的性质不同,前者致力于对个人私利益的保护,而后者着眼于对社会公共利益的保护。私益诉讼和公益诉讼的划分产生于罗马法时代,只是,在诉讼制度的发展过程中,私益诉讼占据了绝对优势地位,而罗马法时期的民众诉讼——罚金诉讼在诉讼制度的发展过程中一度沉沦。﹝2﹞后来,随着社会的不断发展,尤其是20世纪以来,社会发展重心发生了变化,开始重视对社会公共利益的保护,社会开始寻求保护公共利益新的司法途径,公益诉讼应运而生。可见,公益诉讼的核心和本质在于对公共利益的保护。然而,造成对公益诉讼难以给出明确定义的根源恰恰在于“公共利益”。

“公共利益”是一个不确定的法律概念,这在德国理论界得到学者们的一致认可。德国公法学者莱斯纳指出,基于现代社会生活现象的多样性,不能将公益与私益视为相反的概念,两者应是相辅相成、并行不悖的概念。多数人的私益可以形成公益,公益由私益组成,不能绝对地排除私益。日本学者小岛武司则将公共利益与“私益”和“国益”并列,认为“与少数人相关的‘私益’受到了最大限度的保护,‘国益’是依据法律受到保护,但是,‘公共利益’往往被人们忽视。为了纠正这一不平衡现象,很有必要站在公共立场,大力倡导公共利益。”在我国,学者颜运秋认为,公益应该有两层次的含义,第一层为社会公共利益,即为社会全部或部分成员所享有的利益,第二层含义是指国家利益。学者韩波认为,公共利益包含三个层次,一为国家利益,此乃公共利益的核心;二为不特定多数人的利益,此乃公共利益常态化的存在形式;三为须特殊保护界别的利益,此乃公共利益的特殊存在形式。学者肖建国认为,公益与私益也存在紧密的联系,部分私益诉讼能够直接实现公益目标,因而可以上升为公益诉讼。“公共利益”这一概念之所以被视为典型的不确定法律概念,在于利益内容和受益对象两个方面的开放性。总之,公益诉讼与私益诉讼相较而言,本质区别在于两者保护的利益不同,公益诉讼所保护的对象是社会公共利益,而非私人利益。应对公共利益保护的需要,公益诉讼的构造亦不同于私益诉讼。提起公益诉讼的主体往往与所保护的利益没有直接的利害关系,这不同于私益诉讼所要求的提起主体为直接利害关系人。并且,公益诉讼提起的前提极可能是社会公共利益已经遭受损害,也可能是即将受到损害,相对于私益诉讼而言,公益诉讼更注重对损害的防范,避免损害实际发生。

因各国的政治经济发展状况不同,法律传统不同,形成了模式各异的公益诉讼。仅就诉讼具体构造而言,可以对公益诉讼的模式进行具体分类。首先,根据程序构造尤其是启动主体不同,世界范围内的公益诉讼可划分为国家诉讼(检察机关代表国家提起诉讼)、团体诉讼、公民诉讼和相关人诉讼等。国家诉讼是由检察机关代表国家提起的公益诉讼,团体诉讼是社会团体提起的公益诉讼,公民诉讼是公民个人提起的公益诉讼,而相关人诉讼是指与特定领域公共利益相关的人提起的公益诉讼。其次,在具有公民诉讼的国家,因是否规定公民提起公益诉讼的前置程序而形成了公民直接诉讼和前置审查起诉模式。前者是允许公民直接提起公益诉讼不需要事先告知任何国家机关或经过审批,而后者则往往需要公民提起诉讼前先告知相应责任机关,只有相应国家机关怠于行使职责时,才可以提起公益诉讼。再次,根据公益诉讼所保护的社会公共利益的受损状态又可以划分为事后追惩式诉讼和事前预防式诉讼模式。前者保护已经遭受损害的社会公共利益,而后者保护的社会公共利益既包括已经遭受到损害的,也可能是即将遭受到损害。

就公益诉讼的运行方式而言,体现为依靠公众的力量将遭受损害或者有损害危险的公共利益保护请求呈现在法院面前,由法院通过查明事实、适用相关法律并作出正确的裁判,保护公众的公共利益,并在一定领域形成健全的法律规范,推动社会制度的变革。当民众将公共利益保护的诉请呈现在法院面前时,实际上已清楚地展现了民众对法律保护特定领域的公共利益的期待和对国家保护特定领域的公共利益的愿望,是一种保护社会公共利益的理性表达,是弱势群体为解决有区别的、不公平的资源分配所产生的经济和社会问题而借助于“法律”所做出的一种努力。在公益诉讼中,法院不得不放弃之前拒绝把激烈对立的价值争议引入审判的观念,站到了公共利益保护的舞台,肩负着完善特定领域的法律制度、推进具体制度变革的重任,开始了与具体的公共政策法规、行政权力等的碰撞。正如学者张艳蕊所言,公益诉讼作为公民共同行为的组成部分,具有三个突出特点:第一,其宗旨在于谋求推动制度改进和社会变革。第二,是一种通过法律施加压力的活动。第三,实质为法律参与,即作为个体的公民和团体,参与和参加国家和各类共同体的活动。总体而言,公益诉讼保护了民众的公共权益,并作为一种施压机制,倒逼特定领域的制度变革。

(二)教育公益诉讼的含义

当确定了公共利益的具体内容和受益对象时,对具体领域的公益诉讼给出定义则显得比较简单。学者范履冰认为:“教育公益诉讼是指检察机关、行政机关、社会组织、公民个人等对教育领域内违反教育法律法规、侵犯国家或社会公共利益以及公民受教育权等合法权益的行为,即使与自己无法律上的直接利害关系,也可依法提起诉讼的制度。

可见,在这一定义中,将教育公益诉讼所保护的利益界定为教育领域内的“国家利益、社会公共利益或者公民受教育权”。表面看来,“国家利益、社会公共利益或者公民受教育权”凸显了教育公益诉讼所保护的对象属于公共利益的特征,然而,教育领域中的“国家利益”“社会公共利益”具体是指哪些权益?两者与“公民受教育权”之间的关系是什么?如果不厘清这些概念之间的关系,就无法准确解读教育公益诉讼所保护的公共利益。实质上,在教育领域,“国家利益”“社会公共利益”和“公民受教育权”并非三个独立存在的利益类型,而是“国家利益”和“社会公共利益”存在于“公民受教育权”之中。公民接受教育不仅涉及本人的利益,也关系到国家、民族和社会的整体利益。因此,对于不特定的“公民受教育权”而言,本身就承载着“国家利益”和“社会公共利益”。教育公益诉讼直接保护的是公民受教育权,并在更高层次上保护了教育领域的国家利益和社会公共利益。因此,教育公益诉讼,是指检察机关、行政机关、社会团体或者公民个人等针对教育领域内违反教育法律法规、侵犯公民受教育权的行为,为了保护公民受教育权并进一步保障国家利益或者社会公共利益而提起诉讼。

教育公益诉讼与教育私益诉讼的本质区别在于两者保护的受教育权的属性不同。教育公益诉讼所保护的是具有社会公共利益属性的受教育权,适用于保护遭受侵害的社会民众的受教育权而非特定主体的受教育权;教育私益诉讼所保护的是具有私人利益属性的受教育权,适用于保护遭受侵害的个人的受教育权。由于所保护的受教育权的属性不同,教育公益诉讼的构造亦不同于私益诉讼。提起教育公益诉讼的主体往往与所保护的利益没有直接的利害关系。并且,提起教育公益诉讼的前提既可能是社会公共利益已经遭受到损害,也可能是即将受到损害,因为,相对于私益诉讼而言,教育公益诉讼更注重对损害的防范,避免损害实际发生。

按照所针对的违反教育法律法规的行为不同,教育公益诉讼又可分为教育民事公益诉讼和教育行政公益诉讼,前者解决的是教育民事争议,提起公益诉讼的主体对抗的是直接损害公民受教育权的民事主体,保证受教育权的完满实现。后者解决的是教育行政争议,检察机关、社会团体或者公民个人提起诉讼,纠正教育行政机关的行政违法行为,保障公民的受教育权。教育公益诉讼可以有效地保证公民或社会团体参与到受教育权保护领域,直接纠正教育行政机关的违法行为或者解决因教育行政机关怠于行使教育监管职责而导致的受教育权被学校、社会和个人肆意损害的情形。

(三)教育公益诉讼的价值

教育公益诉讼在保护公民的受教育权领域具有独特的价值。总体而言,教育公益诉讼激发了公民、社会团体保护受教育权的积极性,以此为突破口,推动我国教育领域的制度改革,以全面保护公民的受教育权。具体而言,教育公益诉讼的价值体现在三个方面:

1.??揭示制度缺陷,推动教育制度变革

任何社会制度皆要经历一定的变革过程方能走向完善,教育制度的完善亦是如此。教育制度在发展过程中,囿于各方面的限制,往往会存在诸多不完善之处。教育制度的变革方式很多,既可以自上而下,也可以自下而上。当人类社会由社会管理走向国家管理,国家在社会各个制度构建领域就发挥着越来越重要的作用。时至今日,在各社会制度的形成过程中,显现出来的制度构建主体往往是国家。但从本质要求来看,教育制度只有从下而上进行制度改革,切实反映公民的教育需求,才能真正得到发展和完善。赋予公民和社会团体等提起公益诉讼保护遭受侵犯的受教育权,可以司法的方式揭示出目前教育制度的缺陷,以保护教育公共利益的判决结果指引更合理的教育行为模式和教育制度的建立,实现教育制度的不断变革。

2.??公开施压,促进教育法律法规的形成与完善

第二,教育公益诉讼不同于私益诉讼之处在于其保护的是具有社会公共利益属性的受教育权,其提起的目的不在于保护对遭受侵害之个人的受教育权,而是社会民众普遍的受教育权,其关注的是一定范围内受教育群体的利益。教育公益诉讼的保护方式不在于对具体权利的直接救济,而是谋求受教育权的法律法规的形成或者改变,通过形成有效的教育政策来保护整个受教育群体的受教育权。目前,关乎社会公共利益的受教育权争议往往源于教育法律法规的不合理或者不完善,而教育公益诉讼则通过揭示教育法律法规的不合理或者不完善之处,推动符合受教育保护需求的教育法律法规的形成。在一定程度上,教育公益诉讼实质上是一种有效的要求教育法律法规改变的施压方式,通过诉讼清晰地反映民众对受教育权保护的需求和态度,推进教育法律法规完善。?

3.??多方监管,促进我国教育制度的良性发展

目前,我国教育制度的发展主要依靠政府的政策推动和监督管理,具体而来说,由教育行政机关具体管理教育事业。仅由教育行政机关进行监督管理缺陷十分明显:教育行政机关的行政管理方式过于单一,难以深入而有效地解决教育制度发展的所有问题;教育行政机关怠于行使教育监管职责,教育制度发展缓慢;教育行政机关行为违法或不当,教育制度发展受阻。在这种情况下,构建多方监管的体系,对我国教育制度的良性发展极为必要。所谓多方监督,就是要发挥社会民众、社会团体、行业自治组织和教育行政机关的力量,全方位对教育发展进行监督。但是,目前教育行政机关之外的其他主体欲对教育发展进行切实有效的监督并不容易,主要原因在于缺乏有效的监督方式,往往最终依然需要通过教育行政机关的行政行为进行规范和管理。然而,一旦设置教育公益诉讼,赋予以上主体提起诉讼的原告资格,则可以保障社会民众、社会团体、行业自治组织通过司法方式进行监管,促进我国教育制度的良性发展。

(四)教育公益诉讼的立法模式

就教育公益诉讼的立法模式而言,各国的立法不尽相同。总体而言,世界范围内的教育公益诉讼的立法模式有两种:

1)以单独立法的方式规定教育公益诉讼,,即在教育法中明确规定教育公益诉讼。《俄罗斯联邦教育法》第49条第1款规定:“国家教育管理机关作为国家的全权代表,对经国家评估确认资格的教育机构毕业生培养工作质量低下者,有权对该机构提起诉讼,要求其补偿在其他教育机构重新培养这些学生所需的补充经费。”其确立了国家教育管理机关直接针对学校教育机构提起教育公益诉讼的法律资格。巴西1996年制定的《全国教育方针与基础法》第5条规定:“参加基础教育是客观公共权利,任何公民、公民团体、地方社团、工会组织、学生团体或其他合法组建的团体,甚至检察院均可状告政府要求获得此项权利。”该条第2款规定:“本条款所述各方均有权要求司法部门,免费地通过诉讼程序采取有关法律行动。”

2)以统一规定的方式,将教育公益诉讼作为公益诉讼的一种,统一在诉讼法中予以规定,这种立法方式较为普遍,其理论前提是受教育权特有的公共利益属性决定了可以将其纳入公益诉讼的保护范围之内。公共利益的特质决定了无法明确规定其具体范围,因此,各国在设置公益诉讼时往往采取了开放式规定的模式。随着各国公共利益范围的不断扩大,受教育权也逐渐被纳入公益诉讼保护范围内。究其根源,在于受教育权的公共利益属性不断得到彰显,人们越来越意识到传统理论将行政机关作为唯一的受教育权这一公共利益的保护人和代表人已经不能满足受教育权保护的需要,因此,要求不断扩大适格原告的范围,确保公民和社会力量通过诉诸法院保护具有公共利益属性的受教育权。目前,对于没有直接在教育法中规定教育公益诉讼的国家而言,一般依据既有的公益诉讼的规定来开展教育领域的公益诉讼。具有代表性的国家是美国。”

二、将教育公益诉讼作为教育体制改革途径的可行性

从目前我国受教育权的保护形势来看,教育公益诉讼设置的必要性显而易见。受教育权保护形势严峻,义务教育阶段的受教育权公平问题、高等教育阶段的招生条件平等问题、受教育权被剥夺情况等问题丛生,受教育权的争议不再局限于具体个人,而影响到大范围的社会群体。2018年,西部省会城市X市教育问政时,市民仅给出了21.89分,问政过程中X市市民集中反映了七个民众所关注的受教育权问题,即“不上奥数就上不了名校”“教育掮客畸形怪胎,家长花了钱却上当”“公办民办实力不均衡、民办学校严重‘掐尖’”“空巢教室、超载校园冰火两重天”“公建配套被遗忘、学前普惠难体现”“普惠性学前教育收费标准迟迟难以出台”和“难以确保小升初摇号公平公正”。但由于此类受教育权纠纷往往不是具体个人的受教育权遭受损害,现有私益诉讼难以有效满足受教育权保护的需要。纯粹寄希望于行政机关,却又因行政管理手段单一、效果有限甚至行政不作为而难以有效保护社会公众的受教育权。与此相对应的另一面,是公众、社会组织参与受教育权保护积极性高涨,迫切希望通过有效的方式参与受教育权保护,积极促进相应教育法律法规和政策的形成,尤其实现教育资源与教育需求的协调。从青岛三名考生提起行政诉讼状告教育部到画家严正学以行政不作为起诉浙江省台州市椒江区文化局等,足见民众通过教育公益诉讼保护受教育权的积极性。现阶段提出通过教育公益诉讼保护受教育权,不但具有必要性,同时亦具有可行性。

(一)既有的公益诉讼的立法基础

2012年《中华人民共和国民事诉讼法》(以下称《民事诉讼法》)修改之时,在新增加的第55条规定了公益诉讼,赋予了社会组织、国家有关机关针对环境保护领域和消费者权益保护领域的公共利益保护提起公益诉讼。之后,单行法对公益诉讼进行了明确规定,相应司法解释对公益诉讼的具体的制度构造进行了规定。尽管法律仅明确规定了两个领域的公益诉讼,但是《民事诉讼法》第55条采用概括性、指引性的立法方式,实际上是一个宣示性条款,构建了一个开放式的公益诉讼制度体系,为在其他领域通过单行法的方式设置公益诉讼奠定了基础。

2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》,就《民事诉讼法》的修改进一步明确了人民检察院作为民事公益诉讼的原告资格,而对《行政诉讼法》的修改则主要是在第25条增加一款,作为第4款规定了行政公益诉讼。《行政诉讼法》第25条同样采用概括性、指引性的立法方式,构建了一个开放式的公益诉讼制度体系,为在其他领域通过单行法的方式设置公益诉讼奠定了基础。

总之,目前民事公益诉讼和行政公益诉讼的立法为教育公益诉讼的设置打下了坚实的制度构建的基础,从公益诉讼到教育公益诉讼道路既不崎岖也不漫长。

(二)已有的教育公益诉讼司法实践

尽管目前法律并没有明确规定教育公益诉讼,但在我国司法实践中早就有相应主体提起保护受教育权的公益诉讼。最开始,司法实践中的教育公益诉讼主要针对义务教育阶段学生的辍学问题提起。据《中国教育报》1992年2月28日报道,贵州修文县大石乡人民政府因八名辍学儿童的家长不送孩子上学而起诉到人民法院。1998年4月,湖北省团林镇陈家坪小学两名学生(姐弟)辍学回家,因家长拒不送其子女上学,学校遂将其父母告到法院。1997年5月15日,四川省泸县得胜镇初级中学起诉五名学生家长违反《义务教育法》,侵犯了子女接受教育的权利。2007年新疆阿克苏地区乡政府诉学生家长侵犯子女受教育权案和2014年新疆和田市拉斯奎镇政府诉阿某侵犯学龄儿童受教育权案则以乡政府为原告提起民事诉讼。以上公益诉讼原告的诉讼请求均得到了支持,法庭作出了“被告将其子女送入学校”的判决。面对拒不执行法院判决的家长,则通过强制执行的方式予以实现。之所以在司法实践中最先提起有关辍学儿童受教育权保护的公益诉讼,在于义务教育权是受教育权的基础内容。

此后,司法实践中的教育公益诉讼适用的范围不断扩大,尤其是针对行政教育机关的行政行为的教育行政公益诉讼被陆续提起。比如,2001年山东青岛三名考生以教育部为被告向最高人民法院提起行政诉讼,诉教育部作出的2001年全国普通高校高等教育招生计划侵犯了其平等受教育权。尽管最高人民法院以不属于行政案件受案范围为由做出了不予受理的裁定,但该案件却开启了教育行政公益诉讼的先河。

可见,尽管目前立法并没有明确规定开放教育领域的公益诉讼,但教育公益诉讼长期以来存在于司法实践之中,尤其是针对辍学问题提起的教育公益诉讼大量存在,起到了良好的司法效果和社会效果。尽管面对针对教育公平问题提起的教育公益诉讼,由于涉及教育法律法规和政策等问题,因此在法律没有明确规定的情况下法院不敢贸然受理,但已经进行的司法实践的有效经验却为目前开放教育公益诉讼打下了良好的司法实践基础。

(三)国外教育公益诉讼的立法与司法经验

如前所述,目前针对教育公益诉讼主要有两种模式,既有单独在教育法中明确规定教育公益诉讼的模式,也有依据既有的公益诉讼的法律规定来开展教育公益诉讼的模式。其中,第二种立法方式比较常见,且与我国目前的立法状况相符。

1. .?美国的教育公益诉讼

美国作为公益诉讼设置最为完善的国家,其教育公益诉讼同样十分发达。美国的教育公益诉讼的开展是一个循序渐进的过程。针对公共教育资源分配、种族歧视等有关平等法律保护受教育权问题,美国陆续出现了种族隔离诉讼、教育经费诉讼和教师任期诉讼等。

种族隔离诉讼在美国教育公益诉讼历史上具有里程碑意义是Brown v. Board of Education 案,该案打响了美国教育公益诉讼的第一枪。就该案,1954年美国最高法院做出裁判,认为“独立但平等”的规定违反了《美国联邦宪法》第十四修正案第61条中的平等保护条款,并下令学校合并。在布朗案之后的几十年里,因种族隔离提起的教育公益诉讼案件不断出现,尤其是在1955年至1973年,种族隔离诉讼处于膨胀期。

教育经费诉讼除了种族隔离诉讼案件之外,针对公立院校提起的教育经费诉讼成为另一种重要的公益诉讼。美国的教育经费诉讼可以分为三个阶段:第一次浪潮(1970年-1973年),联邦平等权保护诉讼阶段。早期的教育经费诉讼试图依据《美国联邦宪法》中规定的平等权来寻求教育经费的平等,认为学生的教育经费不应该因所在学区的财政状况不同而有所不同。但在San Antonio V. Rodriguez一案中,美国最高法院拒绝参与到教育经费领域从而否定了这一诉讼。之后,民众开始将视线转向本州的宪法规定。第二次浪潮(1973年-1989年),州平等权保护诉讼阶段。在美国最高法对San Antonio V. Rodriguez宣判后仅13天,新泽西州高级法院受理了Robinson v. Cahill案,开启了教育经费诉讼的第二次浪潮。在康涅狄格州,Horton v. Meskill 被作为早期教育经费公益诉讼的范例。1974年,康涅狄格州的坎顿市学校的学生起诉了康涅狄格州,质疑康涅狄格州对公共教育的资金分配政策的规定。按照当时的规定,70%的公共学区的教育资金来自地方财政,而20%至25%的资金来自于州政府财政。这导致学校经费严重依赖地方财政,而地方财政的不均衡导致对每个学生的教育经费支出不一致,原告认为这导致了受教育权的不平等,往往地方财政情况良好的学区的学生的教育质量更高。1977年,康涅狄格州高级法院推翻了这一教育经费分配体制,推进了本州教育体制改革。后来,美国的教育经费公益诉讼关注的焦点开始从教育经费的平等转向教育经费的充足。第三次浪潮(1989年至今),教育充分诉讼。该诉讼秉持的理论是,“充分性”作为分配原则,不同于“教育机会均等”,充分性的教育意味着一种具体的教育资源水平,“适当”代表教育成果的特定质量水平,如果以教育成果为基准,则应该是为了得到一定的、基于外部和固定标准评判的教育成果而应该提供的具体的教育资源水平。目前,教育充分诉讼在美国的各州普遍存在并在推动教育体制改革方面发挥着重要的作用。

近期,美国教育公益诉讼发生了新的变化,出现了教师任期诉讼。在Vergara v.California一案中,9名加州公立学校学生对五项有关教师任期的法规提出质疑,称其违反了州议会的平等保护规定。该法规规定了教师终身制,原告认为法律将少数族裔和低收入学生交给了“极低效率的教师”。该案最终导致教师终身制的改革,并起到了潜在的启示作用。事实上,纽约已经面临着对其教师终身制法规的后续诉讼。

2.??其他国家的教育公益诉讼

在英国,存在公法救济,在涉及对教育领域的公共利益进行保护时,公法救济起到了重要的作用。在R.v.BrentLBCexp.Gunning(1985)一案中,地方教育当局没有充分征询家长意见就着手对一学校进行重新组建,而按照惯例,这类情况需要征询家长的意见。在该案中,法院已证明地方教育当局的计划不符合法律,法院在一所受影响学校的校长的要求下,下达了禁制令,并认定:该校校长对守法与该校的关系有足够的利害关系。

在日本,也存在大量教育公益诉讼,比如,1974年6月18日“关于停止执行废除公立小学处分的事件—富山县立町立小学事件”一案,申请人原富山县立山町立小学学龄儿童的父母接到转学到综合小学就学的通知。学生家长最终通过诉讼的方式使得立町教育委员会停止执行废除原学校的决定。又比如,秋田县居民诉县教育官员开支太大,造成政府教育资金的大量流失。1990年6月25日法院作出判决,最终支持了原告的请求,判决要求被告将多开支的钱退回来,归还县政府。

就立法体例来说,目前我国的立法状况与第二种立法体例更为类似,《民事诉讼法》第55条采用概括性、指引性的立法方式,构建了一个开放式的公益诉讼制度体系,已经为我国教育公益诉讼制度的构建打下了坚实的立法基础。需要指出的是,教育公益诉讼的两种立法模式并非泾渭分明,亦非仅能择一而取。实际上,我国目前明确规定的环境公益诉讼和消费者权益保护公益诉讼皆采取了基本法(《民事诉讼法》《行政诉讼法》)+单行法(《环境保护法》《消费者权益保护法》)的立法方式。对于教育公益诉讼而言,现存的两种立法体例完全可以混合运用,在原有的《民事诉讼法》规定公益诉讼的基础上,在《教育法》中进一步明确规定教育公益诉讼。就教育公益诉讼的具体开展而言,各国尤其是美国的教育公益诉讼的司法实践,为我国教育公益诉讼的开展树立了典范。诚然,由于司法体制不同,在我国教育公益诉讼无法采取宪法诉讼的方式进行,无法直接否定不合理的教育法律法规,但当地方教育政策侵犯社会公众的受教育权时,教育公益诉讼则有极大的用武之地,从而可以起到完善教育法律法规、推进教育制度改革的重要作用。

三、当前教育公益诉讼保护受教育权的适当范围

恰当确定所保护的受教育权的范围,是教育公益诉讼运行的核心问题,直接决定着我国的教育公益诉讼的可行程度和作用发挥的水平。我国教育公益诉讼的设置,应该充分考虑到我国教育发展状况,逐渐放开公益诉讼所保护的受教育权的范围。

(一)接受义务教育的权利

接受义务教育权利保护问题集中在家长、学校或教育行政机关不履行义务教育法规定而侵犯儿童受教育权的行为。针对家长不履行义务教育法规定、侵犯儿童受教育权的行为提起的公益诉讼在我国司法实践中存在已久,理应是目前公益诉讼设置之后首要囊括的受案范围。然而,随着我国教育的不断发展,因家长不履行义务教育法规定而侵犯儿童受教育权的行为日益少见,如果将公益诉讼解决接受义务教育权保护问题仅限于此,则限定了教育公益诉讼发挥作用的范围。教育公益诉讼所保护的接受义务教育的权利,目前应该集中在针对学校和教育行政机关以作为或者不作为的方式侵害儿童接受义务教育的行为。具体而言,当学校不履行义务教育法的规定而实施侵犯儿童受教育权的行为时,有关主体可以提起教育民事公益诉讼将学校起诉到法院,要求其履行教育义务。当教育行政机关怠于履行监管义务,导致儿童受教育权遭受侵犯,或者教育行政机关的行政行为侵犯了儿童的受教育权,则可以由相关主体提起教育行政公益诉讼,纠正教育行政机关的违法行为。

(二)学校的教育方式和质量

教育公益诉讼不仅应该保障受教育者有接受教育的机会,亦应该保障受教育者接受科学的教育方式和良好的教育质量。科学的教育方式一直是受教育权真正得到实现的重要保障,是提高教育质量的重要途径。

按照我国目前教育改革的方针,大力推行素质教育,并不断强调减轻中小学生的课业负担。但是由于目前的教育体制没有发生根本性改变,素质教育推行的制度障碍依然存在,以应试为目的的教育方式依然比较普遍,中小学生学习超负荷状况没有得到根本性转变。尽管国家教育政策引导推行素质教育,教育行政机关亦不断加强对学校教育方式的监督,但政策引导缺乏强制性,教育行政管理方式单一,难以全面监管。如此,发挥学生、家长、家长委员会、社会团体和有关部门的能动性,允许其提起教育民事公益诉讼,对学校教育方式进行有效监督,对不当教育行为及时进行纠正,切实推动教育方式的改革。

同时面对学校提供教育质量过低的情况,相关主体依然有权提起民事公益诉讼。比如,目前中小学普遍存在的大班额、大校额学校等未按照国家规定班额标准招生的情况,难以保障日常的教学质量。此时,可由相关主体提起民事公益诉讼,对学校的教育质量进行监督,促进教学质量的不断提高。同时,通过教育公益诉讼的教育作用引导学校严格控制存在大班额、大校额学校的招生计划,合理分流学生,确保义务教育阶段学校按照国家规定班额标准招生。

(三)平等的受教育权

受教育权公平的本质在于教育资源的公平配置,然而,受我国教育发展水平的制约,教育资源的分配仅在机会层面保持公平,而无法实现实质的平等。对处于接受教育弱势地位的群体,教育资源机会的公平实质上流于形式。大到城乡差异、省际差异,小至学区差异等,皆会影响受教育权的公平享有。目前。教育法律法规尤其是教育政策皆关注受教育权的公平享有问题,教育部公布的《关于做好2018年普通中小学招生入学工作的通知》(以下称为《通知》)在整体谋划普通中小学招生入学工作方面提出了“三个统筹”,即“统筹制订招生入学办法”“统筹保障不同群体入学”“统筹做好教育资源配置”,不断实现教育资源的合理配置。应该认识到,国家教育法律法规和政策推动普通中小学教育资源公平分配的步伐在不断加快,但在该过程中,学校违背教育政策,不合理分配教育资源情况在一段时间内依然存在,比如,学校通过校外培训机构提前招生、通过特长生招生优先录取等,既滋生了中小学招生腐败问题,又加剧了家庭经济条件差异带来的教育不公平问题,违背国家的教育政策方针。此时,相关主体可将学校作为被告提起教育民事公益诉讼,纠正其违反教育政策法规的行为。再比如,按照《通知》要求,应推进融合教育,依法保障能够接受普通教育的适龄残疾儿童少年就近就便随班就读。如果学校违背该项规定、拒绝接受适龄残疾儿童少年入学,则相关主体可以提起民事公益诉讼,请求法院责令学校接受等。

教育行政机关怠于对教育公平配置进行积极管理甚至进行有违教育公平的行政行为也可能依然存在。比如按照《通知》要求,各地教育行政机关要加快建立以居住证为主要依据的义务教育随迁子女入学政策,切实简化入学流程和证明要求,合理确定入学条件,确保符合条件的应入尽入,不得随意提高入学门槛。又比如,《通知》要求依据区域内城乡人口流动、学龄人口变化趋势,合理规划布局中小学校,加快学校建设,保障足够学位供给。再比如,要求统筹城乡师资配置,全面推进教师“县管校聘”改革,着力解决当前乡村教师结构性缺员和城镇师资不足问题等。一旦教育行政机关怠于对教育公平配置进行积极管理甚至进行有违教育公平的行政行为,则相关主体可以提起行政公益诉讼,纠正教育行政机关的违法行为,积极发挥其教育监管职责。

(四)社会教育培训治理

目前,法律针对社会教育培训机构的定性十分模糊,整个教育培训行业的准入门槛偏低,再加上市场监管缺位,最终导致教育品质良莠不齐。从目前社会教育机构的设置来看,主要有四种类型:第一,经人力资源和社会保障部门许可设立的职业技能类培训机构。二是以个人或企业作为出资人,在教育行政部门注册从而取得相应办学资质并在民政部门登记的民办学校。三是以私人为主体出资举办,未经任何政府部门许可,在相对固定的场所开展有偿教学培训活动的事实性机构。四是经工商部门注册成立的经营性教育咨询类公司,不具备办学资质却实际上举办各种培训项目,开展相应的教学活动。前两种类型的社会教育培训机构有比较完善的教育法律法规进行规范,且在教育行政部门和相关部门的严格监管之下,因此当前存在的问题并不突出。而后两种类型则是目前导致社会教育培训市场混乱的主要原因。由于目前没有直接针对后两种教育培训机构开展教育活动的教育法律法规,教育行政部门的监督难度大,监督不够深入,无法从教育培训机构的设立、运行和教育质量进行全面监督,加上各行政监督部门没有形成有效地的联合监督体系,导致目前教育培训机构应有的作用无法发挥。不但如此,对教育机构缺乏监督、规范和整治,导致教育机构干扰了正常的学校教学秩序,阻碍了我国教育制度的正常发展。

针对目前社会教育市场的混乱局面,有学者提出对此要“标”“本”兼治。其中,“本”治即教育机构内在的自律和良性发展,“标”治即政府的行政管理和社会与家长的监督。这也得到了学者们的一致认可,进一步指出针对社会教育培训需要构建社会公众、行业组织和行政机关三元一体的多元监督治理模式。然而,三元一体的多元监督治理模式存在实际操作的难题,如果局限于目前法律规定的监督方式,三元一体的监督治理模式难以真正深入发挥作用。增设教育公益诉讼则可以直接解决这一问题。从各国立法经验和我国目前公益诉讼的原告规定来看,我国教育公益诉讼设置之后具有原告资格的主体包括社会团体、行业组织、人民检察院、行政机关等,与目前三元一体的监督治理模式相符,但增加了法律监督机关——人民检察院,进一步强化了监督治理体系。具体而言,针对教育培训机构的教育违法和不当行为,除了行政机关可以行使教育行政管理权进行监督和行业自治组织进行行业监督之外,社会团体、行业组织、人民检察院、行政机关则可以提起教育民事公益诉讼,用诉讼的方式纠正教育培训机构的违法和不当行为。其中,社会团体主要是指与教育行业有关的相应团体。除此之外,在教育行政机关怠于履行监督职责时,社会团体、行业组织、人民检察院皆可以提起教育行政公益诉讼,督促教育行政机关积极履行监督职责。可见,设置教育公益诉讼可有效地保证三元一体的监督治理体系的有效运行,切实有效治理和规范社会教育培训市场。

(五)其他侵犯受教育权的问题

除以上迫切需要教育公益诉讼介入受教育权保护的领域之外,教育公益诉讼还可以适用于公民个人行为或者个体经营户、公司法人的经营行为或者社会组织的不当行为等扰乱正常的教学秩序和教学环境之时,又或者承担教育义务的图书馆、博物馆、文化馆等违反教育法律法规的行为等。但需要指出的是,教育公益诉讼保护受教育权的范围应该逐渐放开,因此,涉及的国家层面的教育公平的法律法规等问题时,教育公益诉讼暂时不适合放开。

四、教育公益诉讼的制度初运行时的几个问题

我国教育公益诉讼初设之时,在恰当确定所保护的受教育权的范围之后,应解决教育公益诉讼的立法方式、提起主体和提起条件问题,确立教育公益诉讼的基本框架,构建符合我国教育发展实际需求的教育公益诉讼。

(一)立法方式

教育公益诉讼设置时首要解决的是立法方式。如前所述,我国的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》明确规定了环境污染、产品质量等领域的公益诉讼,而未直接放开至教育领域。但是,两部诉讼法采取的开放式立法方式为教育公益诉讼奠定了良好的基础。因此,我国的教育公益诉讼立法适合采取诉讼法和教育法同时规定的模式。首先,以司法解释的方式将《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中的公益诉讼的保护范围或扩大至受教育权,设立教育公益诉讼的基本程序框架。同时在《教育法》中直接规定教育公诉讼,并根据教育公益诉讼的自身特点,细化规定教育公益诉讼的原告范围、所保护的受教育权的范围等。

(二)提起主体

如前所述,因各国的公益诉讼自身构造尤其是启动主体不同,世界范围内的公益诉讼可划分为国家诉讼(检察机关代表国家提起诉讼)、团体诉讼、公民诉讼和相关人诉讼等。我国在确定教育公益诉讼的原告资格之时,既需要考虑到目前《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定的原告类型,又需要结合教育公益诉讼自身的特点来专门规定。具体而言,教育公益诉讼的原告除了与一般公益诉讼的原告(社会团体、行政机关和人民检察院)一致之外,还可以将教育行业自治组织和一定范围内的公民纳入进来。其中,行业自治组织因与社会团体类似,允许其提起教育公益诉讼不存在障碍。但是,赋予一定范围内的公民享有提起教育公益诉讼的权利则需要谨慎对待。我国设置公益诉讼之时未将公民纳入到原告范围之内,主要考虑公民随意提起公益诉讼造成的滥诉等问题,事后发现该顾虑其实并不完全切合实际,为了公共利益而提起诉讼的公民并不多见,即便赋予公民提起公益诉讼的资格,真正提起公益诉讼的公民往往也是直接的私人利益受害者,在提起私益诉讼的同时提起公益诉讼。基于此,为了教育公益诉讼真正发挥保护受教育权、促进教育体制改革的作用,赋予一定范围内的公民提起教育公益诉讼的前提是必要的,且以将该范围内的公民界定为私人利益同时遭受到侵害的学生和家长为宜。

(三)提起条件

在具有公民诉讼的国家,因是否规定公民提起公益诉讼的前置程序而形成了公民直接诉讼和前置审查起诉两种模式。前者是允许公民直接提起公益诉讼不需要事先告知任何国家机关或经过审批,而后者则往往需要公民提起诉讼前先告知相应责任机关,待相应国家机关怠于行使职责时,则可以提起公益诉讼。之所以限定提起公益诉讼的条件,主要是为了协调公民提起公益诉讼纠正违法行为和有关行政主管机关调查处理违法行为之间的关系,同时避免司法权与行政权的界限模糊。就我国设置教育公益诉讼而言,应该采取前置审查起诉模式,在法律允许的公民和社会组织以及教育行业自治组织提起教育公益诉讼之前,应该书面通知教育行政机关,待教育行政机关30日内没有回复或者拒绝行使教育监督职权时,方可提起教育公益诉讼。

结语

从目前我国受教育权保护的严峻形势来看,设置教育公益诉讼的必要性显而易见。同时,现有的公益诉讼立法基础、既有的教育公益诉讼实践和国外丰富的立法与司法经验,为我国教育公益诉讼的开展奠定了坚实的基础。可以期待,教育公益诉讼在推动教育制度变革、促使教育法律法规的形成与完善以及监管教育制度的良性发展方面将发挥重要作用。当然,教育公益诉讼初运行阶段,不宜将与受教育权有关的问题全部纳入,而应该限于现阶段亟待解决且教育公益诉讼可以有效解决的问题。但是,随着教育公益诉讼的司法实践的不断深入,有关教育公平的问题最终会慢慢纳入公益诉讼的范围,以期教育公益诉讼在更大范围保护民众的受教育权,在更高层面推动教育体制改革,在更大程度上促进我国教育事业的发展。

(《东方法学》编辑部供稿)

本文来源于《东方法学》2019年第4期。转引转载请注明出处。