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新时代粤港澳大湾区金融法治创新机制探析

2019-08-13 09:45:16 字体:

作者林木明系广东卓凡律师事务所高级合伙人

新时代粤港澳大湾区金融合作与创新,有助于推进该大湾区金融市场一体化,有利于跨境配置金融资源,也是该大湾区创新驱动战略的重要举措。然而,粤港澳大湾区金融法治创新依然面临诸多问题,应当抓住大湾区建设的历史机遇,进一步顶层设计其金融发展定位与战略目标,积极拓展金融合作,发挥粤港澳大湾区的区位优势,努力探索大湾区金融合作新路径,尝试构建更有效的防范系统性金融风险的金融监管协调机制。随着粤港澳大湾区制度框架逐渐成形,从法学视角解读粤港澳大湾区的金融法治创新机制,愈发显示出重大现实意义。有鉴于此,本文通过阐述粤港澳大湾区金融法治创新面临的困境或不足,剖析新时代背景下粤港澳大湾区金融法治创新路径及应对策略,为粤港澳大湾区金融法治创新建设提供理论和智力支持,以适应新时代中国特色社会主义市场经济的理论体系。

一粤港澳大湾区金融法治创新的意义

(一)粤港澳大湾区的内涵

粤港澳大湾区,从自然环境来看,它包含一个海湾或毗连的若干个海湾、港湾以及附带的岛屿、港口、城镇的地理区域。从古典经济学要素来看,它是一种广义的土地资源,它是基于海湾湾区的地理位置优势,结合现代三次科技革命实现了海上交通、贸易和第二、第三产业生产要素的优化整合。现在的大湾区已经发展成集聚各种生产、资本要素的以大湾区各中心城市为核心,向大湾区周边辐射经济影响力的开放型经济体系,是具有强大经济潜能的城市化综合区域。从金融创新来看,粤港澳大湾区的侧重点体现在大湾区的金融机制创新领域。虽说它的经济功能规划与纽约、旧金山、东京等大湾区有诸多相似之处,比如,它们都主要涵盖湾区内联网的港口群和城市群之间的经济活动,然而,粤港澳大湾区在战略定位上更加高瞻远瞩,它汇集广州、深圳、珠海、惠州、佛山、肇庆、东莞、中山、江门九座城市和香港、澳门两个国际贸易港区的金融实力,利用“一国两制”的制度优势蓄势待发,目标指向整合内地庞大的市场吞吐量和香港的国际金融实务以及澳门的自由经济政策,力图打造中央统筹调控,大湾区城市群密切经济合作,并以广州、深圳为金融发展龙头,带动大湾区在法治环境中推进金融机制创新。

(二)推进粤港澳大湾区金融法治创新的意义

粤港澳大湾区从战略设计到落实金融法治创新,时间不长但先行先试的成效显着,可见,推进粤港澳大湾区金融法治创新具有重大意义。

首先,宏观战略上,粤港澳大湾区的金融法治创新是《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》(以下简称“框架协议”)的具体化和规范化,它配合我国“一带一路”倡议协同打造海上和陆上的规模经济的广阔生存空间。大湾区的金融法治创新确保了《框架协议》构想的“……开放型经济新体制,……高水平开放平台,……高标准贸易投资规则”在法治轨道得以落地,并遥相呼应“一带一路”倡议形成经济振兴的“双引擎”,不断推动大湾区向着具有强大经济向心力和辐射力的世界金融中心、制造业中心、服务业中心和科技创新中心的宏伟目标高歌猛进。

其次,中观战术上,粤港澳大湾区的金融法治创新有效加强了粤、港、澳三地的优势互补,为经济建设与金融创新提供了制度保障。粤港澳大湾区的金融法治创新极大地推动开放型金融新体制改革,更加注重港、澳国际金融实务的借鉴作用,结合大湾区腹地庞大的市场消化能力,迅速提升大湾区的国际金融竞争力。总之,大湾区的金融法治创新是该区域未来经济腾飞的制度红利,基于大湾区的集群效应,粤港澳大湾区的金融法治创新将以跨三地的区域经济协调合作新机制为基础,通过金融体制创新和法律规则调控,激发大湾区金融市场活力,推进粤、港、澳三地区域联动、优势互补和经济资源共享,实现粤港澳大湾区经济的可持续性发展,并连带推进大湾区的同城化、互动化、一体化。

最后,微观策略上,粤港澳大湾区的金融法治创新有助于对接国际高标准投资贸易规则,参与经济全球化。中国在经济全球化的金融游戏里还有许多需要学习的地方,其中,金融圈的国际高标准投资贸易规则对于中国来说,仍是一个相对陌生的领域,因此,粤港澳大湾区的金融机制创新,比如,在大湾区试点筹建一些自由贸易区(FTA),以模拟国际高标准投资贸易规则的形式,为中国参与金融全球化竞争积累经验,为中国娴熟运作国际金融实务,深入参与全球产业链、价值链、销售链和利益分配链,量身定制一系列法治化策略。

二大湾区金融法治创新的现状及面临问题

(一)粤港澳大湾区金融法治创新的相对优势

金融创新是新时代经济高速推进的原动力,但我国内地对于推进金融体制创新还缺乏足够的应对能力,因此,先在粤港澳大湾区设立金融体制改革创新的“先行先试”样板,既能享受世界金融新样态带来的福利,又能规避、防控金融创新潜在的系统性风险,充分体现粤港澳大湾区的相对优势,具体表现在:

1)依托地理区位资源,发挥大湾区梯级金融业态的竞争优势。粤港澳大湾区凭借连绵天然海港,便捷的交通网络连接从海洋到内陆的经济网络,在国际贸易中具有充沛的资源来实践金融体制创新。从低到高的梯级金融业态都能在大湾区的进出口贸易中找到检验、试错的平台,大湾区的金融体制创新极大地提升了大湾区内城市群的整体金融效益,通过不同经济形态的频繁交流,实现粤港澳大湾区金融资源的优化配置。

2)宏观政策的扶持结合大湾区的规模经济优势,极大提升粤港澳大湾区的金融竞争力。国家对大湾区的政策扶持可以归结为,“一个国家”“两种制度”“三个关税区”“四个核心城市”的战略格局,它强有力地给大湾区提供了发展规模经济的制度支撑。此外,充足的土地资源和人力资源(注:大湾区覆盖5.6万平方公里,容纳超过6800万常住人口)使得大湾区的金融体制创新形成多阶段、混合型的经济特征。大湾区的庞大经济体量为该区域的金融体制创新提供了载体,新的金融样态可通过大湾区健全的产业链,实现从设计模型到实体落地的完整运行,并能集成大湾区的城市群、海港群、空港群的规模效应,发挥出大湾区参与全球化金融贸易的竞争优势和成本优势。

3)粤港澳大湾区的金融创新还能衍生包括生态、旅游、文化等综合效益。粤港澳大湾区凭借广州、深圳等核心城市的辐射功能,在机制创新的同时还能发挥经济、政治、金融、旅游、文化、生态等产业的集聚效应。大湾区天然优越的生态环境,加上雄厚的创业基金注入,以及自主知识产权为创新核心的金融新业态的吸引力,使得大湾区不仅是金融试验区,也是多元文化聚集地。既是生态产业的孵化区,也是高尖端人才的荟萃、流动平台。大湾区在实现其金融体制创新功能的同时,也促进了科研、产业、金融的互动与对接,依托政府搭建的综合产业协作平台,大湾区催生出强大的经济、政治、金融、旅游、文化、生态等产业集聚效应。

(二)当前粤港澳大湾区金融法治创新面临的问题

笔者认为,粤港澳大湾区的发展包含两层意思:

一是侧重培育协同功能。粤港澳大湾区凭借庞大的城市群、港口群、空港群的规模优势,在全球化金融贸易中可以有效节省贸易成本,关键在于培育、形成大湾区协同推进金融体制创新和国际贸易的常态机制;

二是粤港澳大湾区可作为“一带一路”建设的重要节点和支撑平台,通过增强国际金融话语权,推进“一带一路”建设。粤港澳大湾区“9+2”城市群继续扮演窗口和试验区的角色,未来粤港澳大湾区有望成为第四个国际一流湾区。特别是在“一带一路”倡议下,促进粤港澳大湾区城市群建设将成为“一带一路”扩大对外开放的战略。

当前,粤港澳大湾区明显区别于经济开发区,也不同于经济特区。粤港澳大湾区也由于在涉及两种制度、三个关税区、司法制度、货币流通、贸易结算和律师执业资格互认等领域所存在的障碍,影响到粤港澳大湾区协同发展,仍面临诸多问题或不足,主要有:

1.亟需顶层设计、协调。

粤港澳大湾区在经济区域方面覆盖了“9+2”城市群、深圳经济特区、珠海经济特区,还有广州南沙自由贸易试验区、深圳前海蛇口自由贸易试验区、珠海横琴自由贸易试验区等等。粤港澳大湾区在政治形态方面包含了“一国两个制度”“三个关税区”,在行政制度与立法和司法等方面,均存在不同制度。此外,在法律体系方面,粤港澳大湾区是“一国两制三法域三法系”的现状,祖国内地是以宪法为主的社会主义法律体系,而香港特别行政区是以普通法系为基础的法律体系,澳门特别行政区是以内地法律体系为基础、依据葡萄牙法律制度而成的法律体系。具体表现在:

1)从行政管理权来看,大湾区的内地省市属于中央政府下辖的行政区域,实行首长负责制的行政管理,而香港、澳门则在不违反《基本法》的强制规定前提下,享有独立的行政管理权力。

2)在立法权限方面,港、澳依法享有较为独立的立法权,相对而言,大湾区的内陆省市则属于中央立法体系下的地方立法体制。

3)律师代理制度区别较大。港、澳律师代理制度沿袭英美法系的庭辩对抗模式,大湾区内陆省市则遵循法官主导审判模式。

4)在司法权方面,《基本法》承认了港、澳地区的独立司法权和终审权,而大湾区内陆省市则实行中华法系的两审终审制度。

可见,粤港澳大湾区能否发挥出应有的巨大经济能量,很大程度上取决于大湾区三地的制度协调;如果彼此协调不当,极有可能影响正常的经济竞争,甚至可能拖后腿,给大湾区金融秩序带来重大冲突与影响。笔者认为,目前粤港澳不同的地方立法权限,导致“一国两制”下区域内不同的法律制度存有差异,如何在湾区内通过平等协商签订区域法律协议等方式加以解决,这需要在省级、乃至中央政府层面对粤港澳大湾区内的金融法治创新进行顶层设计。

2.打破现有外部激烈竞争的金融格局。

相较于纽约、伦敦、东京和新加坡金融中心,粤港澳大湾区缺少绝对比较优势,同时还存在不少劣势。广东是我国改革开放和创新驱动的前沿阵地,具有市场化程度高、市场体系完备和经济外向度高等显度特征。但从国内区域来看,上海、北京被定位为国际金融中心,其政策优势、区域优势不亚于粤港澳大湾区。当前粤港澳大湾区拥有广州、深圳、香港、澳门四个核心城市,每个城市以自身区域为核心展开激烈金融竞争。为此,推进粤港澳大湾区金融法治创新,必须先打破现有外部激烈竞争的金融格局,在此过程难免遭遇严峻的挑战。

3.缺乏统一、法定的领导常设机构。

粤港澳大湾区深度合作已开展多年,三地政府在联盟机制的设立上仍未有重大突破。由于“一国两制”因素的影响,目前尚未成立能统一调配粤港澳三地资源、协调三地产业发展的统一、法定的领导常设机构,正是由于粤港澳大湾区缺少法定的联盟机制,使得粤港澳三地合作没得到整体性顶层设计,导致目前粤港澳合作整体规划不足,合作相对松散,因此加快湾区内外制度改革协调与联动机制的创设,建立湾区统一领导、协调的常设机构势在必行。

4.缺乏协调纵向与横向利益冲突的法律保障机制。
横向上,粤港澳大湾区金融法治创新在规划上缺乏有效协调和对接,粤港澳大湾区“9+2”城市群对金融创新的规定缺乏全局利益考虑,整体规划与区域规划之间出现不一致,甚至出现利益冲突。纵向上,粤港澳大湾区9+2”城市群往往更多的考虑各自经济发展的强烈需求。以上问题的原因,主要在于缺乏协调纵向与横向冲突的法律保障机制,具体表现在两方面:

1)金融监督机制的缺失。迄今为止,粤港澳大湾区金融尚未建立统一的监督机制,使得该区域部分制定的法规、规章或政策明显背离新时代粤港澳大湾区金融法治创新的要求。

2)法律审查机制的缺失。粤港澳大湾区金融法治过程中,粤港澳大湾区9+2”城市群尚未建立起一套关于金融法治创新的法律审查机制,无法对湾区金融法治进行法律审查,这明显不符合新时代粤港澳大湾区金融法治创新的要求,亟需进一步进行改革和提升。

5.资本要素自由流动受限。

由于粤港澳大湾区“9+2”城市群有不同的金融监管制度与措施,特别是湾区内各产业政策差异较大,导致粤港澳大湾区“9+2”城市群资本要素自由流动受限,如:广深港高速铁路开通运营,交通体系已基本建成,但仍需进一步加强基础性设施互联互通;人员不能自由往来,需要办理签证;律师执业资格等专业从业人员的资格互认受限;出于外汇平衡、稳定汇率的考虑,资本往来受限,资金不能自由进入等。因此,粤港澳大湾区逐步放开资本要素自由流动限制,实现对粤港澳资本全面开放,也是建设国际一流大湾区应有之义。

三新时代构建粤港澳大湾区金融法治创新机制的策略

粤港澳大湾区金融法治创新是粤港澳大湾区发展的重要内容和关键环节,未来粤港澳大湾区的城市应抓住粤港澳大湾区建设发展机遇,进一步加强金融合作,发挥各自优势,从而把粤港澳大湾区建设成为世界第四大湾区,建设成为更具标杆引领作用的金融创新核心区,推动金融新兴业态的规范发展,笔者认为,对于金融法治创新可采取如下的策略。

(一)组建粤港澳大湾区统一领导、工作协调的常设机构

粤港澳大湾区并非完全封闭的金融改革试验区,大湾区内的许多制度不完全脱离于国内体制与机制,加快湾区内外制度改革协调与联动机制创设,应构建湾区统一领导、协调的常设机构,这是因为统一领导、工作协调的常设机构,可以更好地解决大湾区内如何进行金融法治创新问题。为了创新推动粤港澳大湾区金融法治,该统一领导、协调的常设机构的职能定位,应当体现在两方面:

一是统一协调粤港澳大湾区金融法治创新合作。作为大湾区金融法治创新统一协调的常设机构,为实现大湾区平衡发展赋予其相应职能和职责,以便可针对大湾区金融领域问题进行专门性协调。如支持香港人民币离岸中心建设,协调香港各类金融企业到自贸区设立机构和开展业务的准入要求,探索两地创新型要素市场合作发展的新模式等。

二是统一协调对粤港澳大湾区发生的金融争议进行处理。粤港澳大湾区拥有不同法律制度、行政体系以及不同的关税制度,实现湾区内金融要素自由流动和互联互通,规则化、统一化的行政管理模式,难免会给大湾区内金融利益造成冲突或争议。那么,统一领导、工作协调的常设机构,就是依据粤港澳大湾区金融法治合作协议,建立起类似于仲裁机构等第三方机构来定纷止争,妥善解决大湾区争议问题。

(二)建立粤港澳大湾区金融法治创新的法律保障机制

粤港澳大湾区要创造良好的法治环境,应当清除地方保护主义,解决立法司法地方保护主义、司法效率低下、培育金融领域内专家型律师等问题,这些是建立粤港澳大湾区金融法治创新机制的重要组成部分,这套法治合作的法律保障机制可分解为如下内容;

一是构建粤港澳大湾区立法备案审查机制。依据我国《立法法》规定,大湾区涵盖的设区的市的地方人大与政府拥有地方立法权,在满足不抵触法律保留原则前提下,大湾区涵盖的设区的市可以结合实情,自主制定涉及粤港澳大湾区金融创新的地方性法规和规章。一方面,粤港澳大湾区具有立法权的主体对已出台的地方性法规或政府规章,应根据新时代粤港澳大湾区金融法治相互促进的原则,对地方性法规、行政规章等进行统一审查。另一方面,粤港澳大湾区“9+2”城市在满足不抵触法律保留原则前提下,可以利用先行立法制定粤港澳大湾区金融保护规则,通过地方立法破解大湾区在金融发展过程中存在的法治支撑不足的问题。

二是试点专门法院审查机制。杭州互联网法院是一家集中审理涉网案件的试点法院,属于全国第一家,目前上海也成立了金融法院,广州成立了互联网法院,这对粤港澳大湾区法院试验设立跨区域金融法院专职审理涉及金融案件具有重要的借鉴意义。通过整合司法资源,完善法院专门审查机制,实行金融刑事、民事、行政案件由跨区域审判团队进行审理,大湾区内法院可出台金融案件审理操作指引,规范金融案件统一审理。此外,可以考虑在粤港澳大湾区内专门法院开展抽象性规范性文件审查的试点,尝试将大湾区的金融法规、规章和政策进行统一审查,从顶层制度设计、在源头上解决大湾区金融法治创新的差异问题。

(三)构建粤港澳大湾区内实现资本自由流动的体制

传统金融行业通过经济杠杆管控外汇交易,以达到汇率稳定的效果,这样可以防控金融风险、抑制资金外流,达到确保金融安全的目的。但是,要想打通粤港澳大湾区政策与制度通道,促进粤港澳资本市场深度融合与发展,湾区内货币流通和兑换体系必须融合,湾区范围内人民币、港币和澳币应自由流通,这也符合当前大湾区内部货币自由流通的迫切需求。由于人民币完全在全球自由流动、自由兑换涉及问题较多,尚需要一个过程,探索对港澳及国际资金进入湾区取消管制的途径,同时金融监管方面在大湾区与中国内地之间设立隔离措施,防范金融法律风险是当前必须探讨的课题。

(四)探索在粤港澳大湾区内建设统一金融监管体系,维护金融健康、稳定和发展

粤港澳大湾区的金融体制创新带来综合的经济效益,尤其是金融收益,然而,金融新业态的风险无处不在,对它的监管也是必要的,只是在适用金融监管时必须考虑到可能会挫伤金融体制创新的负面影响,总之,对两者的适用不能有所偏颇。如上所述,可以预见到未来粤港澳大湾区内将实现资本的自由流动,建设有全球影响力的粤港澳大湾区金融中心。这也必然要求湾区内实行统一金融政策和统一金融监管体制,主要有:一是探索在湾区内建立统一的金融监管机制。特别是在湾区内提供一个试验区,探索完善湾区内行政机关对创新金融的监管服务模式,明确地方金融监管职责,进一步形成高规格、高效能的协调联动机制。二是加强跨境金融风险防控。加快设计和建立金融风险预警评估制度和风险应急反应体系,建立风险分析和评估系统,建立风险应急反应机制,加大跨境资金流动风险防控力度。三是优化金融法治营商环境。营造公平、公正的法治环境,加强财政、司法、市场监管、税务、公安、海关及金融部门之间的配合,坚决打击以“金融创新”等名义实施的各类金融犯罪活动,保护金融从业者、消费者与投资者的合法权益。

(五)构建粤港澳大湾区金融法治创新发展应坚持竞合有序、协同发展的基本原则

十九大报告中提出的新理念、新论断、新举措,为推进依法治国和金融创新提供了理论指导。粤港澳大湾区应充分考虑各地方金融方面的差异性,既要有全局观念,也要有分工合作的意识。特别是金融经济实力、综合执法能力较强的地区,应充分发挥金融创新的模范作用,承担更多的责任和义务,相反的,对于金融发展缓慢的地区,应平衡经济发展与金融保护之间的关系,但粤港澳大湾区要培育金融创新,扩大湾区“9+2”城市群双向开放与联通,打造引领泛珠、辐射东南亚、服务于“一带一路”的金融枢纽,建设最具有世界影响力的金融中心区,大湾区“9+2”城市群就必须克服差异现状,坚持竞合有序、协同发展的基本原则。

来源:《上海法学研究》集刊2019年第1卷,《金融改革、开放、稳定的法治保障——上海市法学会金融法研究会文集》